Connaître et maîtriser les risques liés à l'environnement
Quelles sont les obligations et les responsabilités de chacun ?
Obligations et responsabilités en matière de Risques Majeurs
1. Les obligations et responsabilités des collectivités territoriales
2. Les obligations et responsabilités de l’État
3. Les obligations et responsabilités des autres acteurs
1. Les obligations et responsabilités des collectivités territoriales :
Les communes et les maires sont des acteurs centraux dans la gestion des risques majeurs. En effet, en tant que représentants de l’Etat et chargé de la police municipale, les maires doivent respecter l’article suivant :
« La police municipale a pour objet d'assurer le bon ordre, la sûreté, la sécurité et la salubrité publique. Elle comprend notamment :
[…]
Le soin de prévenir, par des précautions convenables, et de faire cesser, par la distribution des secours nécessaires, les accidents et les fléaux calamiteux ainsi que les pollutions de toute nature, tels que les incendies, les inondations, les ruptures de digues, les éboulements de terre ou de rochers, les avalanches ou autres accidents naturels, les maladies épidémiques ou contagieuses, les épizooties, de pourvoir d'urgence à toutes les mesures d'assistance et de secours et, s'il y a lieu, de provoquer l'intervention de l'administration supérieure »
Extrait de l’article L2212-2 du Code Général des Collectivités
Cet article clé résume l’importance de la responsabilité confiée aux maires dans leur commune. Pour les collectivités territoriales, la gestion des risques majeurs concerne essentiellement l’information et la prévention des populations, l’organisation des secours et la gestion de l’urbanisme dans le but de protéger les administrés de ces risques majeurs.
1. 1. L’information des populations soumises aux risques majeurs :
« Les citoyens ont un droit à l'information sur les risques majeurs auxquels ils sont soumis dans certaines zones du territoire et sur les mesures de sauvegarde qui les concernent. Ce droit s'applique aux risques technologiques et aux risques naturels prévisibles. »
Extraits de l’article L.125-2 du code de l’environnement
Ce droit à l’information se traduit par :
- L'obligation de mettre en place un DICRIM ainsi qu'un Plan Communal de Sauvegarde dans toutes les communes concernées par un Plan de Prévention des Risques (Naturels ou Technologiques).
- Des réunions publiques, au minimum biannuelle, visant à éclairer les habitants sur la nature des risques, les dispositions prises pour réduire le risque et les mesures à prendre en cas d’alerte.
- L’affichage des consignes de sécurité présentes dans le DICRIM (article R.125-12 du Code de l’Environnement) peut être imposé dans les établissements recevant du public (capacité >50 personnes), les immeubles abritant des activités industrielles, agricoles ou commerciale (>50 employés), les terrains de campings ou encore les immeubles abritant plus de 15 logements.
- Certains risques doivent être spécifiquement signalés par des repères, comme les repères de crue historique pour le risque inondation (article L563-3 du code de l’environnement). Ces repères doivent être « répartis sur l'ensemble du territoire de la commune exposé aux crues et sont visibles depuis la voie publique. Leur implantation s'effectue prioritairement dans les espaces publics, et notamment aux principaux points d'accès des édifices publics fréquentés par la population. » (décret n°2005-233 du 14 mars 2005)
1.2. Prise en compte des risques à l’échelon communal :
Le Maire peut prescrire des travaux de prévention, mettre en œuvre des mesures de sûreté, tenir compte des risques dans sa politique d'aménagement du territoire et constitué une réserve de sécurité civile.
- La prescription des travaux de prévention : Dans le cadre de ses pouvoirs de police générale, le Maire prescrit les travaux nécessaires à l'atténuation ou à la prévention des risques naturels, afin d'assurer la sécurité de ses administrés, article L22212-2 du code général des collectivités territoriales. Ainsi le Maire peut :
> ordonner à un propriétaire privé de réaliser des travaux afin de prendre en compte un risque naturel.
> prescrire la réalisation de travaux par et aux frais de la commune tels que des ouvrages de protection contre les avalanches ou les inondations.
- La mise en œuvre des mesures de sûreté : En cas de danger grave ou imminent, le Maire est tenu de prescrire des mesures de sûreté, et doit parallèlement en informer le Préfet, article L2212-4 du code général des collectivités territoriales. Le danger grave résulte de l'imminence d'une catastrophe naturelle, ou d'un risque dont la réalisation peut se produire à tout moment.
Lorsque les mesures de sûreté deviennent inutiles, le Maire a l'obligation de les abroger ou de les adapter. Le maintient de telles mesures alors qu'ils n'existe plus de danger grave est imminent constitue une faute susceptible d'engager la responsabilité de la commune.
1.3. Prise en compte des risques dans l'aménagement du territoire :
Dans les communes dotées d'un PPRN ou d'un PPRT, les risques identifiés sont obligatoirement pris en compte dans l'exercice de la police et de l'urbanisme, Article L212-1 et R.111-2 du code de l'urbanisme. Les communes doivent donc :
> annexer les plans de prévention des risques au plan d'urbanisme (PLU)
> les traduire éventuellement dans le corps du PLU en définissant des zones à risques et des règles spécifiques à respecter selon le degrés d'exposition aux risques
> appliquer les dispositions des PPR lors des demandes d'occupation du territoire
> mettre à jour les autres documents d'urbanisme tels que le schéma de cohérence territoriales (SCOT) et le plan de déplacement urbain.
En absence de PPRN et PRRT, la commune doit malgré tout tenir compte des risques naturels et technologiques dans les documents d'urbanisme tels que le SCOT et le PLU ou la carte communale et les autorisations d'occupation du sol.
1.4 Planification des secours à l'échelon communal : le plan communal de sauvegarde (PCS)
Le plan communal de sauvegarde regroupe l'ensemble des documents existants contribuant à l'information préventive et à la protection des populations. Il définit l'organisation prévue par la commune pour assurer l'alerte, l'information, la protection et le soutient de la population au regard des risques connus. Le plan communal de sauvegarde est élaboré sous la seule responsabilité du Maire. Le plan communal de sauvegarde comprend :
- Le DICRIM
- un diagnostic des risques et des vulnérabilités locales
- les dispositifs communaux d'information et de diffusion de l'alerte à la population
- les mesures de soutient de la population
- les mesures de sauvegarde et de protection
- Les modalités de mise en œuvre de la réserve communale de sécurité civile lorsqu'elle à été constituée.
Sa mise en œuvre relève de chaque Maire qui peut utiliser pour faire face à tout événement affectant directement le territoire communal ou dans le cadre d'une opération de secours nécessitant de larges moyens.
Le plan doit être compatible avec les plans ORSEC départementaux, qui ont pour rôle d'encadrer l'organisation des secours compte tenu des risques existant dans le secteur concerné.
1.5. Gestion de la crise :
Lors de la survenue d'une crise, le Maire doit mettre en œuvre le plan communal de sauvegarde, assumer la fonction de directeur des opérations de secours, et édicter au besoin des mesures d'alerte et d'évacuation de la population.
- La mise en œuvre du plan communal de sauvegarde : premier niveau local d'organisation des secours. Il complète l'intervention des services de secours et le dispositif opérationnel ORSEC avec lequel il doit rester compatible. En cas de crise, le Maire est tenu de suivre les consignes et modalités de gestion de l'événement tels qu'ils ont décrits et planifiés dans le plan communale de sauvegarde.
- La fonction de directeur des opération de secours (DOS) : est assurée par deux autorités, le Maire sur le territoire de sa commune et le Préfet à l'échelle du département. Le directeur des opérations de secours (DSO) est assisté sur le terrain par un commandant des opérations de secours (COS), généralement un officier sapeur-pompier qui assure le commandement opérationnel.
En cas de phénomène naturel ou technologique circonscrit au territoire communal, le Maire assure la fonction de directeur des opérations de secours il doit alors :
- décider des orientations stratégiques et valider les opérations proposées par le commandant des opérations de secours
- diriger et coordonné les actions de tout les intervenants
- informer les niveaux administratifs supérieurs
- anticiper les conséquences
- mobiliser les moyens publics et privés sur son territoire de compétence.
1.6. Responsabilité administrative :
Selon les circonstances , la responsabilité de la commune peut être engagée lorsque celle- ci commet une faute dans l'exercice de ses pouvoirs, ou lorsque celle-ci n'a commis aucune faute.
La responsabilité de la commune peut être engagée lorsqu'elle a commis soit une simple faute, soit une faute lourde.
La jurisprudence n'exige qu'une faute simple lorsqu'il s'agit de prendre des mesures de prévention à moyen ou long terme.
La faute lourde, qui désigne une faute d'une particulière gravité, est principalement exigée pour les mesures prises en situation d'urgence, comme par exemple :
- lorsque la commune n'a pas réalisé les travaux destiné à prévenir les effets des risques naturels
- lorsque la commune a omis de classer un terrain en zone inondable.
Néanmoins la commune n'est pas responsable s'il est démontré qu'elle ne pouvait connaître l'existence des risques.
> La responsabilité sans faute :
Lorsque la commune n'a pas commis de faute dans l'exercice de ses pouvoirs, elle est toutefois susceptible de voir sa responsabilité engagée lorsque :
- une mesure crée un préjudice anormal et spécial
- il existe une lien de causalité entre le dommage et un ouvrage public.
Dans le cadre de la responsabilité pour faute comme de la responsabilité sans faute la commune est totalement ou partiellement exonérée en cas de faute de la victime ou de force majeure.
La reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle ne constitue pas toujours pour le juge un cas de force majeur permettant l'exonération de la commune
La faute de la victime, qui se retrouve fréquemment, en matière d'urbanisme, est susceptible de réduire ou supprimer la responsabilité de la commune en fonction de la gravité des fautes respectives et de leurs rôle dans la réalisation du dommage.
1.7. La responsabilité pénale du Maire :
La commune est pénalement irresponsable de son activité de prévention des risques. En effet les collectivités territoriales ne sont pénalement responsables que des infractions commises dans le cadre d'activités susceptibles de faire l'objet d'une délégation de services public, or la prévention des risques n'est pas susceptible d'être déléguée. Cependant, la commune peut voir sa responsabilité pénale engagée lorsqu'elle exploite un ouvrage, si elle méconnaît ses obligations de sécurité.
Toutefois, le Maire en tant que représentant de la commune, peut voir sa responsabilité pénale engagée sur deux fondements :
> le manquement à une obligation de sécurité ou de prudence , article 121-3 du Code Pénal.
> la mise en danger d'autrui, article 223-1 du Code Pénal.
2. Les obligations et responsabilités de l’État :
L'État intervient préalablement à la survenue d'une crise par la conduite de recherches nécessaires à la connaissance de l'aléa, la divulgation de l'information, l'élaboration des plans de prévention de risques et la planification des secours
2.1. L'obligation d'information :
L’État assure son obligation de transmission de l'information en réalisant un dossier départemental sur les risques majeurs, en informant la commune des risques majeurs .
> Le Dossier Départemental sur les Risques Majeurs (DDRM) : le Préfet consigne dans un dossier départemental les informations essentielles sur les risques naturels et technologiques majeurs du département, Article R.125-11 du Code de l'Environnement.
Le dossier est mis à jour tous les cinq ans et comprend la description des risques et de leurs conséquences pour les personnes, les biens et l'environnement, l'exposé des mesures de sauvegarde prévues pour limiter leurs effets, une cartographie des communes concernées ainsi qu'un rappel des comportement à adopter en cas de crise.
Ce document s'applique dans les communes pour lesquelles il existe un Plan de Prévention des Risques (PPR) ou un Plan Particulier de d'Intervention (PPI) approuvé et dans les communes située dans une zone de protection ou exposées à un risque majeur particulier.
> La présidence d'instances consultatives départementales dans le cadre de la prévention des risques majeurs :
-La Commission Départementale des Risques Naturels Majeurs (CDRNM), présidée par le Préfet, concourt à l’élaboration des politiques de prévention des risques naturels majeurs dans, dans le département entre l'administration, les élus locaux, les gestionnaires des territoires et les populations, Article R.565-5 s. du Code de l'Environnement.
- Le Conseil départemental de Sécurité Civile (CDSC), doté d'une compétence générale dans le domaine de la protection des populations et placé auprès du Préfet. Il participe par ses avis et recommandations à l'évaluation des risques encourus et à la gestion de crise
2.2. La prise en compte des risques dans l'aménagement : Plan de Prévention des Risques :
Au niveau départementale, la prévention des risques majeurs est formalisée dans le schéma de prévention des risques naturels, le Plan de Prévention des Risques Naturels (PPRN) et le Plan de Prévention des Risques Technologiques (PPRT)
> Le schéma de prévention des risques naturels : Article L.565-2 du Code de l'Environnement, constitue un document d'orientation élaboré par le Préfet, en concertation avec les collectivités territoriales compétentes.
> Le Plan de Prévention des Risques Naturels : dossier réglementaire de prévention prescrit par le Préfet qui réglemente l'utilisation des sols en fonction des risques naturels auxquels ils sont soumis et définit les mesures pour réduire la vulnérabilité des territoires, Article L.562-1 s.du Code de l'Environnement.
Il contient une note de présentation du contexte, une carte de zonage. Le règlement peut interdire ou soumettre à prescription les constructions et ouvrages, et imposer des aménagements. Il distingue :
- les zones exposées à un risque
- les zones non directement exposées à un risque
Le PPRN est affiché pendant un mois au moins dans chaque mairie et siège des EPCI concernés, et tenu à disposition du public de façon permanente dans ces même lieux.
> Le Plan de Prévention des Risques Technologiques (PPRT) : outils de maîtrise des risques et de l'urbanisme autour des sites industriels à haut risque, article L.515-15 s. du Code de l'Environnement. Il identifie les risques technologiques en présence, évalue les enjeux de protection de la population au regard de l'utilisation des sols, et définit les règles d'utilisation des sols par la délimitation d'un périmètre d'exposition aux risques technologiques.
2.3. La planification et l'organisation des secours :
La planification et l'organisation des secours au niveau étatique s'articulent autour du plan d'Organisation de la Réponse de Sécurité Civile. (ORSEC)
> Le plan d'Organisation de la réponse de Sécurité Civile (ORSEC), recense tous les moyens disponibles à utiliser en cas de catastrophe naturelle ou technologique et a pour objet l'organisation des secours ayant une ampleur ou une nature particulière, Décret n°2005-1157 du 13 septembre 2005.
Il organise notamment les secours et le sauvetage, les soins médicaux, la sécurité et le renseignement, les liaisons et les transmission ainsi que le transport et les travaux nécessaires. Il est élaboré et déclenché par le Préfet , et révisé tout les cinq ans.
Le plan ORSEC est décliné en trois niveaux : le dispositif départemental, le dispositif de zone, et le dispositif maritime.
> Le Plan Particulier d'Intervention (PPI), constitue un volet des dispositions spécifiques du plan ORSEC départemental et permet de gérer les moyens de secours en cas d'accident dans une installation classées dont les conséquences dépassent l'enceinte de l'installation, Décret n°2005-1158 du 13 septembre 2005.
Le PPI décrit les mesures à prendre et les moyens de secours pour faire face aux risques et comprendre notamment la description des scénarios d'accident, la zone d'application et le périmètre du plan, la liste des communes concernées ainsi que les mesures d'informations au profit de la population.
2.4. La gestion de crise :
Lors de la survenance d'un risque, l’État qui assume dans certains cas la direction des opérations de secours peut déclencher le signal national et user du pouvoir de réquisition.
> La fonction de Direction des Opérateurs de Secours (DOS) : lors d'une situation d'urgence tout les moyens publics et privés sont mobilisés rapidement et efficacement sous une direction unique. Le Maire et le Préfet bénéficient à ce titre de pouvoirs étendus. Le Maire dirige les opérations de secours sur le territoire de sa commune. Le Préfet prend le tête des opérations lorsque le Maire fait appel à celui-ci ou s'abstient de prendre des mesures nécessaires, ou lorsque l'événement dépasse les capacités d'une commune.
> Le Signal National d'Alerte (SNA), ayant pour but d'alerter la population en cas de danger imminent, afin qu'elle prenne les mesures de sauvegardes appropriées, Décret n°2005-1 269 du 12 Octobre 2005.
> Le pouvoir de réquisition, en cas d'urgence et d'atteinte à la tranquillité et à la sécurité publique, le pouvoir de réquisition autorise le Préfet à : réquisitionner tout bien, service ou personne nécessaires au fonctionnement de ce service ou à l'usage de ce bien, et peut prescrire toute mesure utile jusqu'à ce que l'atteinte à l'ordre public ait pris fin.
Ces mesures sont prises à l'égard d'une ou plusieurs communes du département, Article L.2215-1 du Code des collectivités territoriales.
2.5. La responsabilité administrative :
La responsabilité administrative de l’État peut être engagée en cas de manquement à ses obligations et lorsque le risque est étendu à plusieurs communes. En revanche, l’État n'est pas responsable lorsque le Préfet se substitue à un Maire qui n'use pas de ses pouvoirs.
> La responsabilités administrative en cas de manquement aux obligations
- La responsabilité pour faute de l’État peut être engagée en cas de manquement à l'une de ses obligations en matière de prévention des risques et de protection à moyen ou long terme, ou en situation d'urgences.
Toutefois la responsabilité de l’État n'est pas reconnue lorsqu'il ne pouvait connaître l'existence du risque.
- La responsabilité sans faute de l’État est engagée lorsqu'il existe un lien de causalité entre le dommages et un ouvrage public. La victime doit prouver que l’absence ou le dysfonctionnement de l'ouvrage a aggravé les effets d'un phénomène naturel.
Dans tout les cas l’État est exonéré de sa responsabilité en cas de force majeure ou de faute de la victime
> La responsabilité en cas de risque majeur étendu à plusieurs communes
Le pouvoir de police général appartient au Préfet lorsque l'événement auquel il doit être remédié excède le territoire d'une seule commune, Article L.2215-1 du Code général des collectivités territoriales. Le Préfet est alors seul compétent et se substitue aux Maires dans l'exercice de leur pouvoir de police générale, sans mise en demeure préalable.
> La responsabilité administrative en cas d'exercice du pouvoir de substitution du Préfet
En cas de manquement du Maire dans l'exercice de ses pouvoirs de police générale, le Préfet est autorisé à prendre les mesures nécessaire au maintient de la sécurité publique à la condition préalable de mettre en demeure le Maire et de faire usage de ses pouvoirs de police dans un délai déterminé. Article L.2215-1 du Code général des collectivités territoriales.
2.6. La responsabilité pénale :
L'État comme personne morale ne peut en aucun cas voir sa responsabilité engagée sur le plan pénal. Néanmoins le Préfet peut être mis en cause devant le juge pénal en raison des manquements aux obligations de sécurité relevant de la compétence spécifique de l’État.
3. Les obligations et responsabilités des autres acteurs :
3.1. Les assureurs :
Face à un risque les assureurs prennent en charge l’indemnisation des catastrophes naturelles et des catastrophes technologiques.
> L’indemnisation des catastrophes naturelles est un régime encadré par l’État qui couvre tous les biens mobiliers et immobiliers assurés par un contrat garantissant les dommages d'incendies, les dommages aux biens situés en France, ainsi que les dommages aux véhicules terrestres à moteur. Article L.125-1 du Code des assurances. La mise en œuvre de la garantie est conditionnée à la réalisation de quatre critères :
- un dommage matériel non assurable
- un dommage provoqué par un phénomène naturel présentant une intensité anormale
- un lien de causalité entre le dommage et l'agent naturel
- l'existence d'un arrêté interministériel de catastrophe naturelle.
Lorsque le bien est situé dans une zone réglementée par les PPRN et PPRT, l'assuré peut refuser d'étendre sa garantie aux effets des catastrophes naturelles dans deux cas :
- pour les biens et activités situé sur un terrain classé inconstructible par un plan de prévention des risques, à l’exception des biens et activités existants antérieurement à la publication du plan
- pour les biens immobiliers et les activités construits ou exercés en violation des règles administratives en vigueur lors de leur mise en place
> L’indemnisation des catastrophes technologiques, est un régime encadré par l’État qui couvre tous les biens mobiliers et immobiliers assurés par un contrat garantissant les dommages d'incendies, les dommages aux biens situés en France ainsi que les dommages aux véhicules terrestres à moteur. Article L.128-1 du Code des assurances. La mise en œuvre de la garantie est conditionnée à la réalisation de quatre critères :
- un accident dans une installation classé
- un accident lié au transport de matières dangereuses, ou causé par un stockage souterrain de gaz naturel, d'hydrocarbures ou de produits chimiques à destination industrielle
- Un accident rendant inhabitables plus de cinq cents logements
- l'existence d'un arrêté interministériel de catastrophe technologique.
Lorsque le bien est situé dans une zone réglementée par les PPRN et PPRT, l'assuré peut refuser d'étendre sa garantie aux effets des catastrophes technologiques dans deux cas :
- pour les bien situés dans une zone de PPRT approuvé, a l'exception de ceux existant antérieurement à la publication du plan
- pour les biens immobiliers construits en violation des règles administratives en vigueur lors de leur mise en place.
L’assureur étant liés à son client par un contrat d'assurance, sa responsabilité est contractuelle lorsqu'il ne respecte pas ses engagements .
3.2. Les industriels :
En prévision des risques majeurs, certains industriels ont l'obligation de réaliser un Plan d'Opération Interne (POI), de limiter les risques créés par leurs installations et d'informer le public.
>Le Plan d'Opération Interne (POI) est un plan d'urgence élaboré par l'exploitant qui organise les moyens, les équipements et méthodes d'intervention en cas de sinistre dans une installation, article R.512-29 du Code de l'Environnement.
L'exploitant établit le POI sur la base de l'étude de dangers avec une analyse de différents scénarios de sinistres possibles, ainsi que leurs conséquences. En cas d'accident le POI est déclenché par l’exploitant qui dirige lui même les secours. Lorsque les conséquences de l'accident dépassent l'enceinte de l'installation, le PPI élaboré par le Préfet prend le relais
> L'obligation de limiter les risques créés par leur installation, chaque exploitant d'une installation classée doit respecter la réglementation qui lui est applicable. L'exploitant fournit aussi au Préfet une étude de dangers qui justifie que le projet permet d'atteindre un niveau de risque aussi bas que possible compte tenu de l'état des connaissances et de la vulnérabilité de l'environnement des installations, article L.551-1 du Code de l'Environnement.
> L'obligation d'information de la population : Les exploitants des installations les plus dangereuses, susceptibles de donner lieu à des servitudes d'utilités publique, o,t une obligation d'information renforcée. Autour de chacune de ces installations depuis la loi portant engagement national pour l'environnement du 12 juillet 2010, le Préfet crée une Commission de Suivi de Site (CSS). Cette commission à pour mission d'améliorer l'information et la concertation des différents acteurs sur les risques technologiques et de débattre sur les moyens de prévenir et réduire les risques, article L.125-2-1 du Code de l'Environnement.
En cas de non-respect de leurs obligations, les exploitants sont exposés à des sanctions administratives et pénales sur le fondement de la réglementation des installations classées.
3.3. Les particuliers :
> L'obligation de s'informer sur les risques : les particuliers ont l'obligation de s'informer sur les risques auxquels ils sont exposés. À ce titre, en cas de location ou de vente d'un bien immobilier, ils sont tenus de fournir un État des Risques Naturels et Technologiques (ERNT) qui décrit les risques naturels prévisibles, article L.125-5 du Code de l’Environnement.
> L’obligation de respecter les règles environnementales et urbanistiques : le particulier doit respecter les prescriptions de l'autorisation de construire qui lui à été délivrée. Toutefois une autorisation de construire ne constitue pas une garantie de l’inexistence de risques naturels.
> L'obligation de concourir à la sécurité civile : à ce titre, chacun doit veiller à prévenir les services de secours et à prendre les premières dispositions nécessaires en fonction de la situation à laquelle il est confronté et dans la mesure de des possibilités.
> La responsabilité civile d'un particulier peut être engagée pour des faits qui ont causé un dommage à autrui :
- une faute, article 1382 du Code Civil
- une chose que le particulier a sous sa garde, article 1384 du Code Civil
> La responsabilité pénale :
- le manquement à une obligation de sécurité ou de prudence
- la mise en danger d'autrui
- l'infraction aux règles d'urbanisme
- l'infraction aux prescription d'un PPR
