Connaître et maîtriser les risques liés à l'environnement
Comment ma collectivité peut-elle gérer ces risques ?
Actions des collectivités face aux risques majeurs
- 1. Un outil majeur : Le Plan de Prévention des Risques Naturels/Technologiques
- 2. Le DICRIM et le PCS, des documents communaux clés pour communiquer et se préparer face aux risques
- 3. Des outils pour prévenir les risques et pour réduire la vulnérabilité de la collectivité
- 4. Des outils pour mieux réagir en cas d’événement grave
1. UN OUTIL MAJEUR : LE PLAN DE PREVENTION DES RISQUES NATURELS/TECHNOLOGIQUES
Instaurés par la loi "Barnier" de 1995 relative au renfocement de la protection de l'environnement, pour les seuls risques naturels, et la loi "Bachelot" de 2003 relative à la prévention des risques naturels et technologiques, les Plans de Prévention des Risques Naturels (PPRN) et les Plans de Prévention des Risques Technologiques (PPRT) visent à réglementer l'usage des sols au sein des communes soumises à des risques majeurs.
Pour savoir si une commune est concernée par un risques majeurs, l'Etat a mis en ligne une base de données accessible en cliquant sur ce lien.
1.1. Les Plans de Prévention des Risques Naturels
Parmi les actions visant à prévenir les risques naturels, les plans de prévention des risques naturels (PPRN) ont pour objectif de réduire l’exposition des personnes et des biens aux risques et de réduire leur vulnérabilité. Ils sont élaborés, sous l’autorité du préfet, dans un cadre de concertation et de coconstruction.
Quels documents doivent composer le PPRN ?
- Une note de présentation du plan, afin d’expliquer les raisons de l’élaboration du plan.
- Des documents faisant apparaitre, sous forme de cartographies, les enjeux exposés aux différents aléas.
- Les divers règlements établissant les mesures d’interdictions, les servitudes d’utilité publique, l’instauration au droit d’expropriation, de délaissement, de préemption, ou encore les mesures prises dans le but de protéger la population. Enfin, un échéancier des mesures doit être établi.
Les collectivités territoriales participent à l’enquête publique qui précède l’approbation du PPRN par le préfet. Elles apportent en effet leur connaissance du territoire en amont de l’élaboration du plan, et seront des acteurs clés dans la mise en place dans certaines des mesures réglementaires visant à limiter la vulnérabilité des populations face aux risques naturels. Le PPRN doit être intégré aux différents documents d’urbanisme (SCOT et PLU notamment) en tant que servitude d’utilité publique.
- Un outil décliné en fonction du risque naturel concerné : Exemple avec le Plan de Prévention du Risque d’Inondation (PPRI) des Hauts-de-Seine :
Près de 300 000 habitants des Hauts-de-Seine sont menacés par le risque d’inondation, qui concerne près de 20% du département. Face à ce risque, la préfecture a arrêté en 2004 un PPRI qui vise à prendre des mesures de prévention et de protection, dans le but de réduire la vulnérabilité des enjeux présents dans le département.
Quatre zones sont définies au sein du PPRI, de la plus exposée (zone A, ou rouge) aux zones de « mutation urbain », des zones industrielles où les contraintes sont moins fortes (zone D, ou violette). Ainsi, le PPRI comporte des mesures obligatoires ou de simples recommandations visant à réduire l’exposition des personnes, différentes en fonction du classement des zones.
Ainsi, pour la zone « rouge », les dispositions sont les suivantes :
- Interdictions des remblais et des sous-sols.
- Pour les constructions nouvelles, seules des bâtiments n’ayant pas vocation à héberger des personnes sont autorisés (plateformes multimodales non polluantes, locaux de gestion des réseaux d’eau, pétrole et gaz liquides, gymnases, établissements culturels, etc.), à condition que le plancher soit au dessus du niveau d’eau atteint par la crue centennale (cote de casier).
- Pour les agrandissements de constructions existantes, ceux-ci sont limités à 20% de la surface originale, à condition qu’il ne s’agisse pas d’habitations.
- Les ICPE « compatibles » avec la zone inondable sont autorisés à condition que le plancher soit également situé au dessus de la cote de casier.
- Les mouvements de terre sont interdits, sauf si ceux-ci permettent un meilleur stockage de l’eau en cas de crue ou bien restent limités et permettent des facilités d’accès aux dessertes de stationnement.
Le PPRI vaut servitude d’utilité publique, et impose donc des conditions strictes aux autorisations de construire, conditions qui doivent être indiqués dans les PLU des communes concernées.
- Cliquez ici pour télécharger le PPRI des Hauts-de-Seine
- Cliquez ici pour télécharger le guide méthodologique d’élaboration des PPRI
- Cliquez ici pour télécharger le guide méthodologique de la concertation pourles PPRN
Cartographie du risque inondation sur la ville de Nanterre
1.2. Les Plans de Préventions des Risques Technologiques :
Suite à l’incident d’AZF, la France a souhaité mettre en place un nouvel outil visant à réduire les risques de voir une telle catastrophe se reproduire autour des ICPE classés Seveso AS. Ces nouveaux plans de préventions des risques technologiques (PPRT), définis par la loi du 30 juillet 2003, doivent donc proposer une réponse territoriale, dans un cadre d’élaboration collective, impliquant l’ensemble des parties prenantes du territoire, dont les élus et les services des collectivités territoriales.
Instauré par la loi n° 2003-699 du 30 juillet 2003 relative à la prévention des risques technologiques et naturels et à la réparation des dommages, les PPRT sont régis par les articles L. 515-15 à L. 515-26 du Code de l’Environnement.
Quels documents doivent composer le PPRT ?
- Une note de présentation du plan, afin d’expliquer les raisons de l’élaboration du plan.
- Des documents faisant apparaitre, sous forme de cartographies, les enjeux exposés aux différents risques.
- Les divers règlements établissant les mesures d’interdictions, les servitudes d’utilité publique, l’instauration au droit d’expropriation, de délaissement, de préemption, ou encore les mesures prises dans le but de protéger la population. Enfin, un échéancier des mesures doit être établi.
- Des recommandations, dans le but de renforcer la protection de la population.
Les collectivités territoriales doivent participer à l’étude technique visant à quantifier les risques, en y a apportant leur propre connaissance pratique du territoire, mais aussi en mettant en avant le projet d’évolution de la collectivité. Les collectivités doivent également prendre les mesures nécessaires pour sensibiliser la population, organiser la gestion de l’urbanisme et l’intégration de la gestion des risques dans les documents d’urbanisme. La participation des élus et des agents territoriaux au processus de concertation sur son territoire est très recommandée.
D’autres acteurs interviennent dans l’élaboration du PPRT : Le préfet doit ainsi déterminer, après concertation le périmètre de la zone concernée et les différents risques visés. Les DREAL étudient les différentes données mises à leur disposition (documents d’urbanisme, études de dangers, etc.) pour proposer des solutions de prévention, de protection, mais également établir la cartographie des aléas et un projet de règlement d’urbanisme. Les responsables des ICPE par le PPRT doivent fournir les études de danger nécessaires et proposer des solutions pour réduire les risques qu’elles génèrent. Les riverains sont également invités à participer à la concertation et à rester informés des différents projets menés dans le cadre du PPRT.
- La concertation dans le cadre de l’élaboration et le fonctionnement des PPRT : l’outil « Comité de Suivi de Site »
Avant la prescription du PPRT par la préfecture, les conseils municipaux des communes concernées par le plan sont consultés afin de déterminer les modalités de concertation préalables. Par la suite, le Comité Local d’Information et de Concertation (CLIC), devenu en février 2012 « Comité de Suivi de Site » va regrouper les parties prenantes issus des 5 collèges du Grenelle de l’Environnement (Administration, Collectivités Territoriales, Exploitations (ICPE), Salariés et Riverains). Ce comité doit être informé des divers projets menés par les ICPE, des accidents survenus, mais peut également donner son avis sur les différents plans internes (type POI) établis par les ICPE.
Cette concertation est un élément clé de la réussite de la mise en place du PPRT, mais aussi de son efficacité sur le long terme. Via des séances de formation, de réunion de sensibilisation, de débats ou encore d’affichage, ces comités permettent de faire vivre le PPRT et de lui donner tout son sens. Les élus sont donc des acteurs clés dans la concertation, véritables liens entre l’autorité publique et la population, ayant une connaissance approfondie des enjeux économiques, sociaux et environnementaux du territoire.
- La gestion des risques et de l’urbanisme dans le cadre des PPRT :
Les maires représentent la police administrative à l’échelle de leur commune, et doivent donc assurer l’ordre public et prévenir les risques, comme les risques industriels, susceptibles de menacer la population. Aujourd’hui, les documents d’urbanismes que sont les Cartes Communales, les Plans Locaux d’Urbanismes (PLU) et les Schémas de Cohérence Territoriale (SCOT) permettent aux élus locaux de prendre des décisions visant à réduire la vulnérabilité des populations face aux risques industriels. Un PPRT (tout comme un PPRN), une fois approuvé, s’impose aux documents d’urbanismes locaux, qui doivent intégrer sa réglementation.
- Cliquez sur les liens suivant pour accéder au guide d’élaboration des PPRT (MEDDTL) : Partie 1 / Partie 2 / Partie 3.
- Cliquez ici pour lire l’étude de France Nature Environnement sur le fonctionnement des CLIC.
- Retrouvez le site présentant les CLIC et PPRT de Rhône-Alpes.
2. LE DICRIM ET LE PCS, DES DOCUMENTS COMMUNAUX CLES POUR COMMUNIQUER ET SE PREPARER
2.1 Le Document d'Information Communal sur les RIsques Majeurs (DICRIM) :
D’après l’article R125-10 du Code de l’Environnement, toute commune à « risques », notamment celles concernées par un Plan Particulier d’Intervention ou par un Plan de Prévention des Risques Naturels, doit mettre en place un document visant à informer la population sur les risques encourus : le DICRIM, consultable librement en Mairie. Ainsi, près de 26 000 communes françaises sont concernées, en majorité à des risques naturels majeurs (source : INSEE), représentant au total plus de 86% de la population.
Le DICRIM doit être affiché au moins deux mois à la mairie et doit contenir :
- Une rapide présentation du document par le Maire.
- La liste des risques majeurs présents sur la commune (disponible dans le Dossier Départementale des Risques Majeurs) et leur conséquence éventuelle sur la population et l’environnement.
- La cartographie des zones exposées à chaque risque majeur (transmises par le préfet aux maires dans le Porter à Connaissance).
- Les mesures de prévention, de protection et de gestion de crise prévues.
- Les réflexes que la population doit avoir en cas de catastrophe.
- Les principaux numéros de téléphone d’urgence : Mairie, Pompiers, Police, Gendarmerie, Préfecture.
Si la réalisation du DICRIM peut parfaitement être exécutée par à un bureau d’études spécialisé dans l’élaboration de ce type de document, il reste conseillé d’élaborer cet outil de communication en « interne ». En effet, en confiant cette démarche à un ou plusieurs agents communaux, l’appropriation de la problématique par les différents services et élus sera facilitée, et la prise de conscience des risques, et des moyens pouvant être mis en œuvre pour les réduire, est une étape clé dans la création d’une « culture du risque » au sein des collectivités territoriales.
La réalisation du DICRIM est une première étape, qu’il est important de valoriser en le communiquant auprès de la population et de s’assurer de sa connaissance et compréhension par les administrés. Plusieurs actions peuvent être menées dans ce but : Diffusion par voie d’affichage, envoi aux foyers du document sous une forme résumée, communication dans la presse locale, réunions d’information (éventuellement à l’échelle du quartier), etc.
- Cliquez ici pour accéder à la base de données des DICRIM de France, une initiative du MEDDTL et d’Ideal Connaissances
- Exemple du DICRIM de la ville de Montpellier
- Cliquez ici pour accéder au guide d’élaboration de DICRIM élaboré par la Direction Départementale de l’Equipement du Cantal.
2.2. Le Plan Communal de Sauvegarde (PCS) :
Le Maire, en tant que représentant de l’Etat à l’échelon le plus local, a des rapports de proximité avec les habitants de la commune. Cette proximité fait de lui un élément clé de l’organisation des pouvoirs publics en cas de crise : premier interlocuteur du préfet, c’est lui qui prend le commandement des opérations de secours et mobilise les ressources locales : moyens de transport, hébergement, télécommunication, etc. Cette mission est capitale en cas d’accident technologique ou de catastrophe naturelle, c’est pourquoi elle doit être bien être intégrée par le maire et préparée par l’ensemble des services communaux et de leurs partenaires.
« Pour apporter une réponse de proximité à la crise, et en complément de l'intervention des services responsables des secours, le plan communal de sauvegarde est prescrit par la loi dans toutes les communes concernées par un plan de prévention des risques ou un plan particulier d'intervention. »
Extrait de la loi n° 2004-811 du 13/08/04 de modernisation de la sécurité civile
En tant que premier responsable des opérations de secours sur sa commune, le maire (ou le président de l’intercommunalité) doit donc valider le Plan Communal de Sauvegarde (ou Intercommunal de Sauvegarde, pour les intercommunalités) par un arrêté. Ce document recense les risques majeurs présents sur la commune, les moyens mis en place pour les réduire et pouvoir réagir en cas de catastrophes, ainsi que l’organisation de la commune en cas de crise.
Comme pour le DICRIM, l’élaboration du PCS peut être réalisée en interne ou par un prestataire externe. Il est conseillé de d’élaborer le PCS en étroit lien avec l’ensemble des services communaux concernés par la gestion des risques, mais également avec les acteurs territoriaux particulièrement impliqués en cas de catastrophes : préfecture, SDIS, forces de sécurité, etc. Devant la quantité importante de données à recenser au sein du PCS, l’organisation de réunions visant à rassembler les informations détenues par les différents services communaux (services urbanisme, sécurité, environnement, etc.). Des logiciels et des formations permettant de formaliser cette méthodologie, notamment via des techniques de mind mapping (cartographie d’esprit, en anglais), comme peut le développer le Centre National de la Fonction Publique Territoriale
Guide d’élaboration de Plan Communal de Sauvegarde par la Direction de la Sécurité Civile « S’organiser pour être prêt »
Guide d’élaboration de Plan Communal de Sauvegarde en régie par la commune, par l’Etablissement Public Loire
3. DES OUTILS POUR PREVENIR LES RISQUES ET POUR REDUIRE LA VULNERABILITE DE LA COLLECTIVITE
3.1. Renforcer la surveillance des risques menaçant le territoire :
Si les collectivités territoriales doivent mettre en place une gestion des risques en fonction des connaissances apportées par l’Etat, elles peuvent également participer à la surveillance des risques qui la menacent, notamment les risques naturels majeurs.
Ainsi, suite à plusieurs inondations catastrophiques dans les Alpes-Maritimes dans les années 1990, l'ensemble des communes soumises au risque d’inondation se sont regroupées au sein du Syndicat Intercommunal de la Siagne et de ses Affluents (SISA). Celui-ci réunit élus, forces de secours et experts dans le but d’améliorer la sécurité des habitants face au risque d’inondation. Parmi les missions que s’est fixé le SISA, le suivi de l’évolution des crues et la transmission de l’alerte aux communes concernées est capital. Trois veilleurs d’astreinte, mobilisés 24h/24h, une semaine sur trois, surveillent un réseau de 18 capteurs de crues et un ensemble d’outils météorologiques mis à disposition par Météo France : radar, prévisions météorologiques, etc. Ainsi, lorsque la situation l’exige, les agents du SISA alertent des « veilleurs » communaux, élus ou agents qui peuvent alors organiser rapidement les services face à la crise et informer la population sur la situation. Le SISA met également à disposition des communes membres un automate d’appel qui, grâce aux annuaires fournis par les communes, pourra alerter directement les populations en cas de crue dangereuse.
Le réseau d'alerte de la SISA
3.2. Informer les populations locales et les impliquer dans la préparation à la gestion de crise :
Bien que le DICRIM reste l’instrument clé en matière d’information des populations, d’autres outils peuvent faciliter la communication auprès du grand public. Qu’il s’agisse d’affichages publics, de brochures ou de site internet, il est important d’adapter le mode de communication aux attentes de chacun.
La Région Languedoc-Roussillon a mise en place un Observatoire régional des Risques Naturels, un outil clé dans la prévention des risques à une échelle régionale, notamment pour le risque d’inondation.
Si l’information des populations est une obligation pour les collectivités territoriales, celles-ci peuvent également aller « plus loin » que cette sensibilisation en les impliquant concrètement dans la gestion des risques majeurs.
Mise en place par l’article L. 1424-8-2 du code général des collectivités territoriales, la Réserve Communale de Sécurité Civile (RCSC) est un outil mis à disposition des maires désireux d’impliquer davantage leurs administrés dans la gestion des crises. Composée de volontaires bénévoles, elle vise à renforcer les employés communaux en cas de besoin (accidents, évènements climatiques, catastrophes naturelles ou industrielles). Après un accord entre la commune, le volontaire et son employeur, qui autorise la mobilisation des personnes engagées dans la RCSC, des formations permettent d’organiser les membres de la réserve placée sous l’autorité du maire.
Accédez au site internet de la RCSC de la Seyne-sur-Mer (Var)
D’autres outils, tels que le Plan Particulier de Mise en Sûreté (PPMS) établi au sein des établissements scolaires, peuvent permettre une sensibilisation plus forte que les documents génériques (tels le DICRIM), du fait du ciblage de l’outil vers une population spécifique (ici, les élèves et les enseignants).
3.3. Maîtriser l’urbanisme en prenant en compte les risques liés aux changements climatiques :
La mise en place de PPRN ou de PPRT s’accompagne de réglementations d’urbanisme, dans le but de réduire la vulnérabilité des bâtiments neufs ou anciens aux différents risques auxquels le territoire est soumis. Les collectivités territoriales doivent également considérer l’impact que les constructions, notamment les bâtiments publics, peuvent avoir sur les risques majeurs : l’urbanisation de terres agricoles peut faciliter les inondations liées aux intempéries, des entrepôts de produits chimiques utilisés par les services des espaces verts peuvent induire un risque d’explosion, etc.
Il est également crucial pour les élus et les agents des collectivités de prendre en compte l’impact des changements climatiques sur les risques majeurs : Les zones identifiées comme inondables ne sont-elles pas susceptibles de varier au cours des années futures ? L’assèchement de certains cours d’eaux ne pourrait-il pas occasionner des problèmes pour le fonctionnement des systèmes de refroidissement d’ICPE ?
A titre d’exemple, le risque de retrait-gonflement des argiles est à l’origine de nombreux dégâts annuels, répartis sur l’ensemble du territoire national. Or, de part l’urbanisation croissante et l’accroissement de la fréquence et de l’amplitude d’évènements climatiques extrêmes (tempêtes, sécheresses, inondations), ce risque de mouvements de terrain pourrait concerner davantage de communes dans les années à venir et provoquer des dommages de plus en plus importants. L’importance pour les collectivités territoriales de prendre en considération ces changements est donc justifiée par plusieurs raisons : Le coût croissant des réparations et des assurances lié à l’intensification de ce risque, la protection de la population parfois mal informée sur l’existence d’un tél phénomène, etc.
4. DES OUTILS POUR MIEUX REAGIR EN CAS D'EVENEMENTS GRAVES
4.1. Mettre à l’épreuve les dispositifs de gestion de crise
La réalisation d’un Plan Communal de Sauvegarde, en complément des autres plans (PPI, ORSEC, COLMAR, etc.), est une première étape pour préparer les services de la collectivité territoriale à faire face aux évènements catastrophiques. Néanmoins, l’expérience révèle que ces plans, même s’ils sont correctement préparés et assimilés par les différents acteurs, nécessitent un entraînement des services concernés. Ce type d’exercice permet de faire le point sur les défauts potentiels des plans tels qu’ils sont prévus théoriquement : Les communications entre les différents services des collectivités territoriales sont-elles efficaces ? Les populations vulnérables (personnes âgées, handicapées, etc.) sont-elles toutes référencées ? Les bâtiments d’accueil sont-ils à l’abri de la catastrophe ? Etc.
Cliquez ici pour lire l’exemple d’un exercice dans le Val d’Authion (Maine-et-Loire)
En raison des précédentes crues qui ont frappé le Val d’Authion et des craintes face aux évènements climatiques, les élus du Conseil Général du Maine-et-Loire, la Direction Départementale de l’Equipement, le SDIS, les forces de sécurité et les Maires des communes concernées ont mené, en mai 2011, un exercice de grande ampleur. Développée à l’aide du logiciel « Janus » de l’Armée Française, l’objectif de la simulation était de tester les réactions des différents acteurs locaux face à une inondation : de l’état de « vigilance renforcée » à l’évacuation simulée de la population (50000 personnes concernées).
Cliquez ici pour lire l’exemple des Communes de Lambesc et de Pelissanne (Bouches-du-Rhône)
Les communes de Lambesc et de Pelissanne ont monté en 2009 deux exercices visant à tester l’opérationnalité des PCS dans le cadre d’un séisme semblable à celui qui avait touché la zone en 1909. En formant un comité technique réunissant les conseils communaux, mais également la Communauté de Communes du Pays d’Aix, la DREAL et le BRGM, l’objectif était de préparer de manière concertée l’action des différents services publics dans le cadre d’exercices.
Il est ressorti de ces travaux un document résumant la démarche de ces deux communes.
Accédez au document de l’IRMa : Garantir le caractère opérationnel du PCS
4.2. Préparer les services de la collectivité à « l’après-crise » :
La reconstruction du territoire est une phase capitale pour que les populations retrouvent des conditions de vie identiques à celles qui étaient les leurs avant la catastrophe naturelle ou technologique. C’est pourquoi, si la prévention et la gestion de crise sont primordiales dans la gestion des risques majeurs, il convient également de penser à « l’après », c'est-à-dire à la continuité des services de la collectivité suite à la catastrophe malgré les dégâts subis : destruction de bâtiments publics en cas d’incendie ou d’inondation, rupture des réseaux électriques en cas de tempête, indisponibilité de matériels en cas de coupure des routes, etc.
Bien que la mise en place d’un Plan de continuité d’activité ne soit pas obligatoire, elle permet de définir et de mettre en place les mesures nécessaires au maintien des activités de la collectivité territoriale et d’attribuer des actions prioritaires aux différents agents mobilisés malgré la crise.
Accédez au guide du CEPRI « Batir un PCA d’un service public » en cas d’inondation
